《世界知识》论坛：企业和个人，海外遇事怎么办

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时间：2008年8月5日

    地点：世界知识出版社

    主持人：沈国放

    嘉宾：魏 苇 刘民强 张历历 周 庆 杨志明 万 霞 陈雄风

    沈国放

    中国政府对我企业和人员面临的海外安全风险和领事保护问题越来越重视，机制逐步健全，措施也很到位，“以人为本”在我外交政策中已占有很重要的位置。尽管如此，在今后相当长一段时间内，涉我公民领事保护案件还会增加。首先是恐怖主义袭击已经成为人类在本世纪面临的主要威胁之一。其次，我们有些公司对风险评估和防范工作抓得不到位也是一个重要因素。第三，我们公民在境外普遍持现金，不了解当地的法律法规、风俗习惯，自我保护意识差，这也是导致案件增多的原因。当然还有其他一些难以预测的因素。今天请各位谈谈自己所在单位在国外的一些领事保护或者安全方面的问题、处理的经过和经验、以及今后如何进一步完善这方面的工作。

    传统和非传统：两种类型的风险

    魏 苇（外交部领事司司长）

    首先介绍一下我们海外安全的基本形势。

    目前，我国出国的人数每年净增长５００万到６００万人次。２００７年，我国出境人数是４０９３万人次，比２００６年增长了１８．６％。近几年基本每年都是两位数的增长率。今年预计全年出境人数将达到５０００万人次。

    从领事保护的角度来讲，“走出去”的每一个人，都是我们领事保护的对象，所以身上的担子更重了。

    我们的海外安全主要面临着两个类型的风险。一是传统的风险——战乱、政局动荡、社会治安、事故、还有自然灾害，二是非传统的风险——包括利益冲突、恐怖袭击、绑架等。近年来，我们所面临的非传统的安全因素越来越突出，风险也越来越大。

    具体来讲，我们在海外面临几种比较突出的安全风险：

    第一类是地区热点问题。主要发生在一些亚非发展中国家，如非洲、南亚、中东的一些国家，当地的战乱会波及我们的人员安全。这些国家局势不稳，战乱、爆炸、枪击等事件频发。一些国家长期存在反政府武装，当地政府军与反政府武装之间的谈判结果都会影响到我们的企业是否能继续生存。

    第二类是恐怖袭击。近几年，恐怖袭击对我们海外工作人员的威胁越来越大。以２００７年为例，当年发生了１８起针对我们的绑架案。主要是在非洲、南亚和中东地区。性质却各有不同：有的纯粹是政治，有的就是要钱，还有的是敲诈勒索，不属于部族或者派别之间的绑架，而是中国人之间的绑票。

    第三类是社会治安带来的安全风险。如刚才提到的非洲、南亚和中东的一些国家，社会治安随着经济恶化而恶化。我们的公司被抢、被伤害的非常多。在有些国家，一般的中资公司都被抢过，有的公司甚至被抢过两次以上。南非，特别是约翰内斯堡地区，是高发案区，也是我们华人最集中的地方。还有尼日利亚的南部地区，巴基斯坦的卡拉奇，都是风险非常高的地区。即使在澳大利亚这样发达的国家，也发生过一些非常严重的刑事案件。去年，我们的一个女留学生，在深夜下班回家的路上被跟踪杀害。今年另一位中国公民被当地七名青年抢劫围殴，最后丧生。另外，在俄罗斯、独联体国家和东欧地区，“光头党”非常猖獗，我们在该地区的人员，经常受到袭击。

    第四类是我们企业的中方人员跟当地人的利益发生冲突，导致人身伤害。如有一家在拉美的企业，当地雇员认为工资待遇太低而罢工，与我们厂方发生了比较强烈的对立。今年在东非某国的援建项目，也开始产生劳务纠纷。一家在东南亚投资的企业最近受到当地２０００多人的围攻，九人受伤。在中亚某国，我们路桥公司的员工，在外出期间也遭到当地民众的围殴。

    第五类就是一些国家的执法部门自身有问题，比较腐败。在东欧、非洲一些国家的海关、移民局等部门贪腐现象较多，对我们的一些企业和人员递交的居留、营业执照、报关申请等重视不够，把正常渠道堵死，人为设置了障碍，逼迫他们走非正常渠道，甚至对他们进行敲诈。

    最后就是自然灾害、交通事故等。包括最近缅甸的热带风暴、２００４年的印度洋海啸、２００５年美国的“卡特里娜”飓风等，都使我们在那里的中资公司和人员受到很大影响。

    一半事件由中方人员的不当行为引起

    魏 苇

    我们的企业在“走出去”过程中遇到的突出问题有哪些？

    一是我们企业和人员由于法制意识不强，对依法办事重视不够而产生的非法务工经商（如持旅游签证工作）、虚假报关、偷漏税或者是恶性竞争等，从而引起当地执法部门的查扣和当地民众的抗议。

    我们有过一个大致的统计，所有的领保案件（一年约三万起）中，大概有一半是由于中方人员的不当行为而引起的。如果我们能够减少自身的问题，至少会减少一半受伤害的几率。当然有些问题的产生也源于当地的土壤，譬如腐败问题在一些国家非常严重。有的是堵住正常的渠道，故意制造一个非法渠道，然后从中收钱。比如办签证或什么手续，正常的程序很简单，也不需要什么门槛，但办事员就是不给你办，最后逼着你花钱找他，他再给你办，最后引起矛盾摩擦。“灰色清关”也是这样，虽然有当地有关方面的原因，但是我们方面也存在偷税漏税，最后引起了对方每年定期或不定期地大规模查抄。最严重的时候影响了两国关系。再比如在西非一些国家，我们的商户经营方式存在多种问题，把当地的商业和制造业冲击得非常严重，引起当地民众的强烈反应，甚至发生大规模的群体性上街抗议，跟我们中方企业和人员形成比较尖锐的对立。

    二是我们的企业的人员违反当地的习俗或者进行违法活动，引起当地人的强烈反感。比如在一些阿拉伯国家，我们的一些人员从事有伤风化的活动。最近一个从海湾国家回来的同事跟我讲，当地几起绑架案件都是绑架的我们从事这些活动的人员。再如我们的外派人员在东欧某地召妓，经媒体渲染影响了我企业和人员的声誉。又如我们的人员在非洲等地购买严禁的象牙制品被捕，经当地媒体曝光后，引起当地人的不满，发生了一些冲突。还有我一些企业将国内的一些不良做法带到国外，遇到麻烦的时候，只走上层路线，“塞钱”办事，引发恶性循环，也引起当地民众反感。

    三是劳务纠纷。我企业招募国内大量劳务人员出境，因各种原因（招工宣传不实、工资不透明、美元贬值、中介费用过高等）导致劳务纠纷越来越多，引发我外派劳工群体性怠工、罢工、游行、与所在国军警对峙、在政府部门前示威，甚至冲闯和非法占据我驻外外交和领事机构。这严重损害了我国家、企业和公民形象，对他们在当地的长期发展很不利。

    四是有的企业没有妥善把握经济利益与社会利益可相互转化的关系，不尊重当地雇员权益和风俗习惯，不顾及当地利益集团感受，不回馈社会。比如在南亚的一些绑架案中就是这样。当地部族长老会是非常复杂的，每一个“山头”有一帮人，修条路要经过的“山头”都要打点到。说是有政治原因，实际上还是钱的因素在背后。在西非的一个中资企业，也是因为跟当地的社团关系没有搞好，被当地人投毒，造成一人死亡、３０人受伤。

    对国外安全环境的复杂性要有充分认识

    魏 苇

    目前来看，我们一些大型的国企，在海外都相当有经验，在安全方面有一整套非常严格而且国际化的防范措施。比如我们在南亚有一个项目，当地的保安人员跟我们工人的比例高达５比１到６比１。也有些企业机制上比较健全，比如给员工都买了保险，加入了ＳＯＳ组织，海外人员受伤，能够积极利用国际企业、跨国集团这种方式来处理，跟国际非常接轨。但是我们一般的企业和零散商户，在海外还有很多的问题。

    安全对策的第一点就是希望要加强教育，对国外安全环境的复杂性要有充分的认识和各方面的准备。我们有些企业往往出国的第一个项目就遭受了恐怖袭击，还没弄清楚怎么回事，就被打了。这就是没有准备，思想上，各方面都没有准备，一脚就踩到泥坑里去了，被打了还不知道谁打的。国内外环境不同，社会制度、风俗习惯、宗教信仰、法律环境、安全禁忌等都存在差异，所以一定要了解所去国家是什么情况、跟中国的差异在什么地方，一定要了解当地的一些禁忌。所以要树立风险意识，减少“走出去”的盲目性。

    第二点就是要遵纪守法，尊重当地人的风俗习惯和宗教传统，跟当地社会和谐共处。一定要认识到，除了自己赚钱，大家也都应该有好处，对当地社会要有回馈。我们有的大型国企做得很好，帮着当地修路、打井、建学校、盖医院等，积极融入当地社会。但是有的中资企业去了之后，按照中国人的生活习惯，把当地的野生动物（有些动物是当地人比较珍视的，或者是比较尊重的）都吃了，招致当地人的极端反感。

    第三点就是要履行责任，切实承担起对自己员工涉外安全的责任，把安全风险列入成本核算。不能搞“赚钱归自己，出事找国家”。企业要认真做好教育、培训和管理工作。我们的企业和出国人员可以充分利用多种途径加强自身应该承担责任和义务的理解。我们外交部网站就分别设有“出国特别提醒”、“走出国门注意事项”、“中国领事保护协助指南”等栏目和其他各类安全信息，供大家阅读参考。

    第四点是及时到驻外使领馆登记。为准确掌握我人员信息，便利处理突发安全事件，建议海外企业和人员及时到所在地我驻外使领馆进行登记。现在世界上很多发达国家都在这样做。有些国家的公民在领取护照时必须留下本人手机号码，换手机号码时也必须告知使领馆方面。在出现问题的时候，使领馆会按照所留下的手机号码去寻找。出国期间，会给你发安全信息，也希望你能给它发信息，让使领馆知道公民在外是什么状态。我们现在还做不到这一点，只能是自愿的，法律上还没有强制性进行侨民登记的依据。但我们的公民往往不愿意去登记，而一旦出了问题，就会冒出一堆人来向你寻求帮助。我记得在黎巴嫩撤侨的时候，我们估计三批差不多了，但不知道从什么地方就冒出了第四批、第五批、第六批。使馆说多少年都不知道有这么一批人，最后炮打得太急了，实在呆不下去了，这些人才自己冒头了。如果不是撤侨，大概这些人永远都会潜在水下吧。

    第五点就是希望多管齐下，进一步治理劳务纠纷。境外劳务纠纷非常复杂，一方面我们希望我们的企业和人员走出去，但是走出去之后又会造成这样那样的问题。我觉得有点像“公牛闯入了瓷器店”，出去了以后不管不顾地，在国外就按照中国那一套来，结果弄得烽烟四起。境外的劳务纠纷，有些是境内的一些管理上的问题没有理顺而在国外爆发，还是国内问题的一个延伸。所以我们处理上也基本上是在国外平息、控制，然后送回国内再去处理。

    “走出去”的多了，安全问题的概率就会增大

    刘民强(商务部合作司综合处副处长)

    现在我们企业走出去的步伐确实是越来越快。据商务部统计，目前经商务部批准或备案的企业超过１．２万家，具有对外承包工程经营资格的企业２０００多家，具有对外劳务合作经营资格的企业超过５００家，这些企业在１８０多个国家和地区开展业务。特别是２００３年以后，我国企业走出去的规模越来越大。例如，我国企业承包的阿尔及利亚东西高速公路项目，合同金额达到６３亿美元。“走出去”的企业和人员多了，发生安全问题的概率就会增大。

    中资企业在海外所碰到的安全问题刚才魏司长已讲得很清楚了，我仅做些补充。

    第一个还是恐怖主义，现在世界热点地区还很多。第二个就是东道国政局动荡，殃及在当地的企业和人员。第三个是由于当地治安情况不好而产生的问题。

    除了这些之外，我们企业自身也存在一些问题。一是认识不到位。很多企业对境外安全存在麻痹和侥幸心理，一直认为我们的企业在境外不会遇到恐怖袭击这类事件，缺乏应对复杂的政治、经济和安全环境的经验。二是机制不健全。很多企业缺乏应对境外安全、突发事件的预警和应急机制，等到风险真正来临的时候，应对失当，导致损失惨重。三是管理不精细，缺乏对外派人员的安全教育和培训。有些公司虽然也建立了安全培训制度，但流于形式。四是投入不够。很多企业对经济效益看得比较多，对风险考虑得比较少，在项目实施的时候，安全投入不足，安全设施和防范手段不完全到位。五是沟通不力，也就是和当地社会的和睦相处问题。我们有些企业和当地的沟通协调较差，不擅于处理与当地工会和社团的关系，导致一些矛盾出现。

    境外安全事件的危害主要存在于四方面。一是直接导致人员伤亡，造成家庭不幸。二是在国外媒体的炒作下，派生出种种针对中国企业的负面舆论和传闻。三是企业的发展受到影响。一些企业由于受到安全事故的打击，不得不放弃苦心经营多年的事业，从一些传统市场上撤出，或者把一些项目停下来，这个损失相当大。

    安全是大前提

    刘民强

    今后相当长的一段时间内，我国企业“走出去”仍将保持较快的增长势头。随着商流、人流、物流的不断扩大，诱发的矛盾也会随之增多，因此，企业第一还是要切实地对境外安全问题提高思想认识。一定要牢固树立发展是根本、安全是保障、发展是硬道理、安全是大前提的安全观和发展观，要树立人民群众生命财产安全高于一切的观念。

    第二要加强安全风险评估。我们的想法是，要把安全防护方面的费用计入项目成本，建立安全成本核算制度，做到境外安全管理和业务发展同步规划、同步实施。特别是在一些安全风险比较大的地区开展业务，应当请国际上的一些专业安全咨询机构提供评估和专业的咨询服务。

    第三是要建立健全境外安全防范和处置机制，而且要定期对项目的安全隐患进行排查。同时，还建议企业要为外派人员购买境外人身安全意外伤害保险。要在工作、生活区域配备必要的安全保卫设施，雇佣有防护能力的当地保安，增强安全防护能力。

    第四就是要严格遵守国家的各项管理制度。商务部现在对企业的境外投资实行核准制度，境外安全形势评估是核准工作的重要内容。同时我们也要求企业“走出去”到国外，在当地登记注册完以后，要到我驻外使领馆去报到登记，接受使领馆的指导，有效应对安全事件。

    第五是要加强境外安全教育和培训。要制定境外外派人员的行为守则，包括行动范围、人员交际还有出现突发事件的应急处理方法和联系方式等。

    第六是要加强企业的社会责任建设。要尊重当地人民的宗教和风俗习惯，遵守当地的法律法规，履行必要的社会责任，争取当地社会的广泛理解和支持，融入当地社会。

    以上是企业层面的，在政府层面，也有几个方面是可以做的：

    一是借鉴世界主要国家保护境外人员和机构的做法，结合我国的实际情况，制定有关境外安全保护的政策法规。二是完善境外安全的预警机制，特别是加强对一些重点国家和地区的政治经济形势、民族宗教矛盾、社会治安状况、恐怖主义活动等信息的收集和评估。三是支持国内安全中介服务业的发展，以便为企业“走出去”提供更好的咨询服务。

    个人出国容易了，一切也都要靠自己担待

    张历历（外交学院外交学系前主任）

    前面讲的都是国家外交机构对大企业的保护，我想讲的是国家外交机构如何对个人予以境外保护。７月份，我们全家到欧洲的１１个国家去旅游，这给了我一个切身感受领事保护的机会。在这个旅游团中，我是一个普通的旅行者，但是从我从事的工作出发，我又是领事保护问题的研究者。我们这个团的团员都是国内各省的零散公民。我感到，大企业出去，与当地沟通起来比较容易，但是因私、零散出去的中国公民，在外面遇到困难和问题时相对感觉更加无助一些。

    我的感觉就是，出国人员还是要加强学习，加强自我保护。现在人们出国很容易，拿着护照就可以跑到全世界的任何地方，一切也都要靠自己来担待了。这就需要自我学习。这次世界知识出版社出的《中国领事保护和协助指南》就非常好。通过学习，我们会发现在国外遇到问题最迅捷的方法就是去找国家的驻外机构——使领馆，靠外交机构来解决遇到的困难和问题。而外交机构跟普通公民之间的联系就需要有一个办法。我这次去欧洲旅游时，一进入任何国家的国境，手机中就会出现中国移动发来的三条消息，第一条就是表示欢迎来到该国，同时告诉你中国驻该国大使馆的电话，匪警、火警的电话。我当时觉得，如果能把我们在该国领事馆的电话加上去，可能就更好一点。这样零散的中国公民碰到问题的时候，就可以根据它的提示打电话到我们的使领馆。

    《中国领事保护和协助指南》虽是个小册子，但它代表的是国家的力量，是国家的精神，如果出国的公民掌握了，实际上也减轻了我们外交的投入。公民自己学习、了解必要的知识以后，会加强自我保护，就能够主动地做很多的事情。

    对公民境外旅行管和不管，是有很大区别的。两年前我全家随一个旅行团到韩国，结果一下飞机，跑了六个人，在釜山又跑了一个人，３０多个人的团，跑了七个人了。这次到欧洲的旅行团，共４２个人，团进团出，一个问题也没有。也就是说审查严了，包括要交押金，要单位出证明等措施起作用了。其实国外对旅行者的管理也是非常严格的，像法国和瑞士，在出国以前，它打电话来问你，去过瑞士没有，去过法国没有。另外，它通过你身上所带的钱的金额来判断，看你是不是真正去旅游，还是为了去那里就跑掉。回来以后，在首都机场，法国使馆还要就地销签。法国领事官来抽查，４２个人中被抽查了十个，都是二十一二岁的大学生，看你回来了没有。我们到法国、到意大利等游客极多的地方，大家都很愉快，也没有出现安全问题。所以我感觉确实需要加强管理。另外，要推广我们境外保护的很多相关知识。刚才魏司长说了，我们外交部的网站，实际上做了很多的工作，哪个地方出了问题，外交部的网站马上就通报，最早应该知道这些消息的就是旅行社，它会告诉领队，告诉导游，导游会提醒大家要小心。这样就可有效地保护去外国旅游的中国游客。

    建立应急预案最重要

    周 庆（中建股份海外事业部劳务管理部副总经理）

    我来谈一下中建总公司近几年经历的几次海外安全事件及我们在处理这些事件上的一些体会和经验。

    公司的高层把在海外经营的安全区域划分为四类。一类是高危险地区，这类地区是绝对不进入的。另一类是一般的危险地区，我们要经过认真的风险评估，看看是不是有条件进入，例如巴基斯坦，还有两类就是安全区和绝对安全区。

    这几年，中建总公司驻外机构在安全方面也遇到了些问题。２００３年５月２１日，我们在阿尔及利亚首都阿尔及尔遇到了６．８级地震，项目组租用的当地一幢六层的楼房倒塌。有九位同志遇难，九位同志受伤。这个事情惊动了外交部、商务部，国家领导人都给我们发了慰问电。另一件事是去年的１２月１１日，我们承建的阿尔及利亚宪法委大楼附近发生了汽车炸弹爆炸。我们有一位项目副经理在爆炸中不幸遇难，另外还有七名员工受伤。去年的１２月１４日，我们在阿联酋出了一次严重的交通事故。当时死了七名员工，其中有外籍员工，重伤七人，另外还有２３名员工（包括外籍员工）轻伤。

    这些事情发生以后，从公司总部到海外事业部，再到我们的驻外机构，马上启动应急预案。我们的驻外机构第一责任人第一时间赶到现场，成立应急领导小组来处理这些事情。公司总部和海外事业部当即组成领导小组，由主管领导带队，赶赴前方进行现场指挥，处理相关的善后事宜。在处理这些事情的同时，我们也要第一时间报告驻外使领馆、商务处，并保持及时的沟通和联系。在我们处理的几起突发事件里，驻外使馆和商务处为我们提供了非常大的帮助。

    中建总公司可以说是劳动密集型企业，在外面承揽项目的核心竞争力，实际上就集中在劳务上。近年来，随着海外市场的不断开拓，承揽的项目越来越多，派出的人员也不断增多。现在我们大概在国外有两万多人。人越多，出事的概率就越大。我们现在的招工像大学招生一样。招工以后，要进行技能培训和考试，不合格的就淘汰。因为在外面出现的群体事件中，很多时候都是因为劳务人员技能较差。另外，所有外派人员都要进行面试。不管你技能多好，面试不合格，肯定不派出去。再有就是出国前教育，主要内容一是项目所在国的风土人情、宗教、文化及项目本身的一些情况。二是把工人出去最关心的问题给他们讲清楚，如怎样结算工资，什么时候结算，保证他什么时候能拿到钱等等。三是工人应尽的义务和拥有的权利，以及公司的相关要求。四是安全方面的教育。

    在公司大的驻外机构里，如阿尔及利亚、阿联酋、新加坡等，都设置了专门的劳务工作部，处理劳资纠纷及相关劳务问题。同时，我们也在讲和谐企业的管理理念，进行一些劳务竞赛，评选优秀班组和优秀员工，激励大家敬业爱岗。

    我认为在处理海外安全问题时，建立健全海外突发事件应急预案，设立常年的应急领导小组是最重要的，而平常建立健全的劳务管理体系和制度则是关键。

    提高员工的自保和自救能力　

    杨志明（中石化集团外事局出国管理处处长）

    中石化集团公司境外油气勘探开发、工程承包和劳务合作项目大部分分布在一些政局不太稳定、社会比较动荡、社会治安状况和自然环境比较差的国家和地区，恐怖袭击、武装冲突、绑架劫持、刑事犯罪等事件时有发生，我境外人员确实面临着很大的风险。目前，我们长期在外的人员有１２０００多人，涉及４０多个国家（地区），有近１５０个境外机构。为此，集团公司党组历来十分重视境外安全工作。我们主要做了以下几项工作。

    第一是健全组织结构。

    首先成立了三级的处理境外突发事件体系。第一级是集团公司的，有应急指挥中心，还有处理境外突发事件领导小组。第二级是执行境外投资项目、工程建设、外派工程劳务及设有境外机构的各单位。第三级就是在各驻外机构（代表处、办事处、公司、项目部）地的项目部。

    第二就是进一步完善了一些规章制度。集团公司下发了《中石化重特大事件应急预案》、《集团公司境外公共安全管理办法》、《集团公司外派人员人身意外保险管理办法》等文件。目前正在编制《境外安全教育及应急（急救、自救）培训手册》。同时还在着手制定分包商的管理办法。

    第三是做好日常管理工作。包括：

    ——按照外交部的有关文件，编制下发了《中国石化境外公共安全风险状况评估报告》，对我们的境外投资、境外企业的投标项目，进行一些指导。

    ——在给出国（境）人员上保险这个问题上，集团公司实行了集中管理，与保险公司和紧急救助服务公司签订《外派人员人身意外保险协议书》和《外派人员人身意外保险和紧急救援三方协议》，与紧急援助公司签订了《紧急救援服务合同》和《紧急救援服务合同补充协议》。启用《中国石化国际ＳＯＳ救援服务会员手册》和《中国石化国际ＳＯＳ救援服务会员卡》，将保险和救援有机结合，如果我人员在境外发生意外，可以直接拨打ＳＯＳ救助电话，寻求救助。

    ——结合境外安全形势，不定期发布境外安全快报，具体提出了一些措施和建议，报给集团公司的领导，并同时进行跟踪和落实领导的批示和要求。集团公司外事局还设立了节假日值班和日常热线联络制度，尤其对不安全因素较多的国家和地区密切关注，每日跟踪、随时上报动态安全信息，保证与前方的热线和直接联系畅通无阻。

    ——对驻在国（地区）无集团公司代表处且有多家队伍的国家（地区），授权其中一家为安全牵头单位，总体负责相关事务。

    ——按照《境外公共安全管理办法》，从任务审批上对一些高风险国家（地区）的外派人员实行严格把关，从严控制。

    一旦发生境外安全突发事件，公司积极妥善地进行处理。

    ２００７年４月２４日，集团公司河南油田埃塞俄比亚项目部遭到武装袭击，九人死亡，七人被绑架。这件事党中央和国务院都高度重视，迅速派出了由外交部、商务部、中国石化集团组成的联合工作组赴埃塞开展营救和善后工作。经过各方努力，最终七名人质被营救，妥善安置了２２名幸存人员，九名遇难者遗体被运回国内。这次突发事件既是对集团公司境外突发事件应急机制的检验，也是对组织和应急处置能力的考验。集团公司在得知事件发生的第一时间，马上启动了处理境外突发事件应急预案，召开了高层会议，成立了集团公司处理埃塞事件的领导小组，在国内、国外两条战线上昼夜工作，快速办理了紧急联系包机、加急办理护照签证、保险理赔、海关、边防、检验检疫手续等事项。保证了整个营救行动的顺利进行。

    事后，集团公司召开了“中国石化境外公共安全工作座谈会”，认真总结和吸取了 “４．２４”事件的经验教训。一是要进一步建立健全公共安全评估及保障体系，我们现在主要是靠外交部发布的信息和当地代表处发回来的信息。二是要积极有效地采取安全防范及保护措施。事实上，这个项目已经雇佣了当地很多的保安人员，但真打起来还是抵抗不过。三是要进一步提高员工的自保和自救能力。第四是要妥善处理与驻在国或地区当地居民及社区的关系，创造良好的外部环境。埃塞事件发生时，人质当中有两个就是当地人，绑匪要放他们走，他们还不走，说要跟我们的中国兄弟在一块。要没有这两个人帮忙，这些人质在里面将会遇到更多困难。

    政府、企业、公民，各自应该负何责任

    万 霞（外交学院国际法系副教授）

    我从法律的角度来谈一下领事保护涉及到的一些问题。

    进入新世纪以来，国际关系有一个很大的变化，就是从宏观层面转向微观层面，原来属于国内法主体的公民、法人等，都进入了国际关系的视野，国际关系逐渐“走入寻常百姓家”。很多海外公民的安全事件过去也发生过，但是在国际交往中只是很小的一个角落，现在随着形势的变化，报道得多了，大家的恐慌也跟着多了。当然，我希望大家在重视此类安全问题的同时，也不必将此类事件过分地恐慌化。可以看出，我国政府对海外安全事件予以了高度重视，也做了许多工作，但各类风险仍不断出现。我觉得，这个世界仍是一个充满风险的世界，我们身处国内，就面临着各种各样的风险，意外交通事故、地震、台风、各类刑事犯罪等，因此随着我们走出去战略的实施和出国人员的不断增多，海外安全事件的高发是不可避免的。既然我们选择了出国，就要承受这样的风险，也就是说，我们心里上应该有这种风险意识和承受力。

    现在的关键问题是，在海外安全事件的处理中，政府、企业、公民、外国政府等这些主体应该占据什么样的地位，负怎样的责任？很多走出去的老百姓和企业都不是很清楚。从法律的角度，就是没有分清责任。我们需要了解，政府应该做什么、企业应该怎么办、公民应该负何责任。在领事保护制度中，国际法规则规定得非常清楚，驻在国是属地管辖，国籍国是属人管辖，属地管辖优先于属人管辖，因此，一些企业、公民在海外遇到困难，中国政府可能也是鞭长莫及，没有办法替你决定或处理，必须在驻在国解决，我国外交部的《领事保护和协助指南》说明了这个问题。我们需要加强宣传和法制教育，让企业、公民了解国际法的规定、各国国内法的规定，从而理智而有效地维护自身的权益。

    领事保护涉及的关系非常复杂，它跨越了两个法律体系，国际法和国内法。同时，几乎所有的海外安全事件的处理都涉及到他国法的适用，就是当地国家的法律。所以，在很多事件中，我们需要认清，什么时候适用当地法、什么时候适用我们国家的国内法、什么时候又适用国际法。

    鉴于我国海外安全问题的紧迫性和复杂性，我们是否应该通过立法的形式将该类事件中政府、企业、个人各个角色之间的定位分清楚，规定相应的职责、权利和义务，以利于企业、公民了解其中的法律关系，减少不必要的纠纷和误解，共创和谐世界。我们期待这样一个能将各方权利义务定位分清楚的法律出台。据不完全统计，中国有将近５０００万人在外面，相当于两个泰国的人口数量。政府要管理或者服务于这么大一个群体，应该有一个合适的法律。

    领事也需立法

    陈雄风（外交部领事司处长）

    ２００６年１１月，领事司专门设立了立法工作小组，负责进行综合的调研和初步的起草工作，以及“各国领事保护政策和体制”的研究。现在前期调研了１３０多个国家的基本情况，已经有专门的领事保护法的（叫这个名字的）只有一个，即匈牙利。有专门法律来规范领事保护这一内容的也不多，大概３０多个国家，名字各异，有的叫领事法，有的叫领事职务法，等等。还有一部分国家没有专门的国内立法，而是直接适用国际条约、《维也纳领事关系公约》以及双边签订的条约和多边签订、多边加入的条约等。当然还有一部分是英美法系的，它也没有相应的立法。

    在这个基础上，我们也提出了自己的一个基本的立法思路，就是要明确法律责任的问题。把政府的权利义务，公民、法人和其他组织的权利义务捋清楚。这是一个出发点，但难度太大了。需要处理的法律关系太多。哪个优先、哪个次之，如何把这些错综复杂的关系清晰地理顺出来，难度非常大。为什么世界上其他国家没有相应的法律呢，这恐怕也是一个重要原因。

    第二个难题就是有了法后如何在国外操作。国内出了一个法，如何规范公民在国外的行为，这个关系怎么处理，也很复杂。

    目前我们正在广泛征求各方意见，希望在一些关键环节上尽早取得进展。

    沈国放

    非常感谢各位参加论坛。各位就领事保护和海外安全提出了很多很有深度的分析和看法，也有一些是经验之谈，也提出了一些建议。我认为，今后有两个趋势不大会发生变化，一个是公民出境率的上升，这是必然趋势；再一个是我国企业走出去的力度加大，这恐怕也是个必然趋势。这当然也是我们加大改革开放的必然反映。我们也不应该因为涉外领事保护的案件增多而放慢了这方面的脚步。这需要我们相关部门、相关企业，进一步地重视海外安全和领事保护工作，并根据不断变化的形势提出新的措施和办法。要有专门的课题研究，要有专门的立法问题研究，也要让领事保护的知识普及化。出国的企业人员、劳务人员都应该多访问外交部的相关网页，还有我们印制的小册子《中国领事保护和协助指南》。

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